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    中央企業及其他國有企業合規管理體系建設實務

    日期:2020-3-23 10:17:22  點擊數:

    前言

    近年來,中國企業因海外經營活動中違反其他國家法律法規和監管要求導致受到監管處罰,進而影響企業經營并帶來重大負面影響的案例屢見不鮮。特別是2018年,中興通訊和華為的兩起合規風險事件以及外國監管機構在調查和處理中采取的凌厲手段,引發了全社會對中國企業海外經營所面臨的合規風險的意識和擔憂。于是,合規這一新興事物在國內順利“出圈”,成為全社會,特別是企業界和律師界關注的熱門話題。此外,同年幾項重要合規指導文件的出臺,使2018年被認為是中國企業的“合規元年”。這一說法不無道理,因為這一年華為和中興事件喚起了全社會的合規意識,國有企業進行合規建設有了政策依據。但實際上,國資監管機構在此前更早即提出國有企業,特別是中央企業合規經營的重要性并要求采取相關舉措。2015年12月,國務院國資委印發《關于全面推進法治央企建設的意見》,對中央企業依法合規經營提出明確要求;2016年4月,國務院國資委下發《關于在部分中央企業開展合規管理體系建設試點工作的通知》,選取中國石油天然氣集團公司、中國移動通信集團公司、中國東方電氣集團有限公司、招商局集團有限公司、中國鐵路工程總公司為試點企業,開始中央企業建立合規管理體系的探索,以期形成可復制的經驗,可以說國資監管機構相當富有遠見。

    2016年至今,除試點中央企業穩步開展合規管理體系建設外,越來越多的中央企業和省屬國有企業均啟動合規管理體系建設,但這一過程可以說充滿了挑戰。主要原因是合規管理在國內作為新生事物,具備相關理論和實務經驗的專業人才比較少,而跨國公司的合規管理經驗又很難直接適用于中國國有企業,特別是難以滿足中國國資監管機構對國有企業提出的合規管理要求。很多合規管理方面的研究和文章,其中不乏真知灼見,但也普遍存在與中國企業實際情況和合規資源配置不匹配、實操性不足,甚至邏輯不能自洽的問題。

    筆者從2017年參與中央企業合規管理體系建設試點工作,為多個中央企業、省國資委和省屬國有企業合規管理體系建設提供咨詢意見。根據實務經驗和對國內外合規管理的研究,形成一些對中央企業及其他國有企業(以下合稱“國有企業”)開展合規管理體系建設實務有關問題的認識,希望對于企業合規管理人員和從事合規業務的律師同仁有所助益。


    一、明確國有企業合規管理體系建設的四個基本問題

    國有企業開展合規管理,進行合規管理體系建設,目前還處于探索階段。雖然國家相關政府部門先后出臺《中央企業合規管理指引(試行)》、《企業境外經營合規管理指引》以及GB/T 35770-2017《合規管理體系 指南》等合規管理政策與指引,但實踐中開展合規管理體系建設頂層設計和具體工作時仍存在很多困惑,歸納起來,主要有以下常見問題:

    1.  什么是合規,合什么“規”;

    2.  為什么要建立企業合規管理體系,合規管理體系風險管理、法律事務管理、內部控制、審計、紀檢監察有什么聯系和區別;在企業已建立起其他管控體系的情況下開展合規管理體系建設是不是重復,增加企業和員工負擔;

    3.  建立合規管理牽頭部門與其他職能部門的職責如何合理劃分,確保權責明確,協同有效;

    4.  開展合規管理體系建設要做哪些工作,哪些是必須的,哪些是可以選擇的,怎樣合理確定合規工作內容,體系建設多久可以完成;

    5.  如何確保合規管理和合規體系建設確有實效,真正發揮“合規保駕護航”、“合規創造價值”的作用;

    6.  如何具體開展合規工作,例如怎樣制定合規管理制度,如何進行合規風險的識別與評估,如何進行合規檢查,怎樣組織和開展合規培訓等;

    7.  如何考核與評估合規管理體系的有效性。

    正確認識和回答這些問題,對于企業合規管理和合規管理體系建設具有重要意義。對合規內涵的認識片面、設定脫離本企業實際的合規目標與合規管理工作計劃、應用錯誤的方式方法開展工作都可能導致事倍功半,不僅浪費資源,更可能得出合規管理沒有用的錯誤結論,進而弱化合規在企業經營中的作用。這種不重視合規經營的意識一旦在企業中形成潛在共識,極有可能增大企業的合規風險敞口。

    因此,無論是企業的領導層或合規管理人員,還是從事合規業務的律師、顧問,在開展企業合規管理體系建設之前,都應該從企業自身需求出發明確合規管理體系建設的四個基本問題,即“是什么”、“為什么”、“做什么”和“怎么做”。在對這些基本問題有了正確認識的基礎上,再制定合規管理工作計劃,循序漸進、有條不紊的開展具體工作,將實現事半功倍的效果。下文將逐個回答這四個問題。


    二、合規是什么


    合規最初起源于發達國家,是監管機構對從事特定行業的企業或企業的特定經營行為提出強制性要求并設定違規后果的法律體系,因此合規的重點一直都是監管合規。合規還來源于一些國際組織的倡議,主要集中于反腐敗及反商業賄賂領域。

    英文Compliance翻譯成中文后的合規,更好的詮釋了理解合規的兩個必備維度,即:1、合什么樣的“規”;2、如何確?!昂稀?。正確認識這兩個問題可以解決上述絕大多數關于合規管理的困惑,追本溯源,從基本概念出發理清對合規的認識。

    合哪些“規”,這是每一家企業開展合規工作需要明確的首要問題。對此,國內合規管理兩個主要指導文件,《中央企業合規管理指引(試行)》和《企業境外經營合規管理指引》分別給出了相似但稍有不同的答案??偨Y來說,兩份指引提出企業應遵守的規范包括:法律法規、監管規定、行業準則、企業依法制定的章程及規章制度、國際條約和規則、商業慣例和道德規范。企業應據此確定合規管理應覆蓋的廣度,特別是要把對企業章程和內部規章制度的制定與遵守納入到合規管理范疇中來。

    目前沒有明確納入兩份指引的比較重要的兩類“規”是企業對外簽署的合同所包括的義務與企業其他對外承諾,以及黨章等黨內法規,這可能是由于指引制定過程中對這兩類規范是否納入合規管理體系未形成統一意見。結合全球合規管理實踐,以及確保合規管理體系的全面覆蓋以有效管控合規風險,筆者認為企業對外簽署的合同所包括的義務以及企業其他對外承諾應納入“規”的范疇,而現階段黨章等黨內法規不應納入“規”的范疇。

    除兩指引外,《合規管理體系 指南》對“規”的分類也值得重視?!逗弦幑芾眢w系 指南》將“規”劃分為“合規要求”與“合規承諾”,合規要求是企業有義務遵守的要求,而合規承諾是企業選擇遵守的要求。這一分類對于厘清一些對合規的錯誤認識很有幫助,例如合規不只是企業應遵守的底線要求,企業特別是大型國有企業作為負責任的市場經濟主體和社會責任主體對本企業與員工提出的底線之上的更高要求與承諾,理應也成為合規之“規”的題中應有之義。通過提出符合企業實際、可執行的合規承諾,除了提升國有企業的合規經營形象,企業甚至有可能成為新的商業環境、商業道德、行業準則或更好實踐的塑造者與引領者。

    由此可見,通過對兩份指引及《合規管理體系 指南》的研究,不僅可以明確企業應該合什么樣的規,合規管理應該將哪些規范納入管理范疇,還可以明確合規管理與企業其他部門職能的區別,例如目前合規指引中涉及的規范不包括黨章等黨內法規,因此黨內法規在本企業的執行情況應不歸屬合規部門管理,也不宜納入合規管理體系。


    三、國有企業為什么要開展合規管理體系建設


    在明確合規的內涵和外延后,接下來需要解決的問題就是國有企業為什么要開展合規管理體系建設。這是企業合規管理牽頭部門(如法律合規部等)申請分配合規管理所需資源、外部律師和顧問開拓合規業務時必須回答的問題。概括來說,有效的合規管理體系能夠識別和評估企業經營過程中面臨的重大合規風險,在此基礎上有針對性的采取事前、事中管控措施,從而避免企業遭受重大監管處罰、經濟損失、聲譽損失及其他負面影響,并提升員工履職安全性。展開來說,國有企業合規管理體系建設的必要性可以從以下幾個方面來理解:

    第一,國有企業在國民經濟中的重要性。國有企業特別是中央管理企業,在關系國家安全和國民經濟命脈的主要行業和關鍵領域占據支配地位,是國民經濟的重要支柱。國有企業的平穩與高質量運行對于國民經濟的重要性不言而喻;

    第二,國有企業經營中存在一定問題。例如現代企業制度還不健全,一些企業管理混亂、內部人控制、利益輸送、國有資產流失等問題突出;

    第三,依法經營,合規管理是中央企業落實依法治國戰略的關鍵舉措和重要抓手;

    第四,合規管理體系建設是國有企業應對愈加復雜和有挑戰的經營環境、提升核心競爭力的重要保障。近年來,大量國有企業在境內外經營過程中因違反反洗錢、反商業賄賂、反欺詐等法律法規受到各國監管機構和國際組織嚴重處罰的案例屢見不鮮,企業或被剝奪在一定時間內參與國際組織資助項目的資格,或被切斷供應鏈,或被處以巨額罰款,更有企業負責人及員工被判處刑事責任。這些違規事件對企業經營帶來了嚴重甚至毀滅性的影響,體現出合規無小事;

    第五,完善并有效運行的合規管理體系可以在一定程度上起到免責或降低違規責任的效果。很多成熟的國內外合規監管體系均明確,企業建立并持續運行有效的合規管理體系,主動發現違規行為并妥善處理,積極配合監管機構進行調查,采取合規措施,將不被追究違規責任或被減輕違規責任。因此,“合規免責”是建立合規管理體系的又一重要理由;

    第六,建立健全合規管理體系,依法合規經營決策是降低企業領導人員和員工履職風險的重要舉措。2016年出臺的《國務院辦公廳關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》及2018年國務院國資委印發相應實施辦法,對于國有企業領導人和其他工作人員在履職過程中違規投資經營導致國有資產損失確立了非常明確的追責機制,相應地,加強合規經營決策機制,落實合規審查機制等合規要求,將成為判定國企工作人員是否對國有資產損失需承擔個人責任的重要依據。此外,如何有效落實其他法律中的合規要求也應受到重視,例如上市公司的董事、監事和高級管理人員如果違反信息披露法律法規將可能承擔個人責任。

    實踐中,面對以上種種合規管理必要性,仍存在部分國有企業領導人不重視合規管理工作的情況,甚至在企業已經暴露出違規事件或重大合規風險信號時仍認為合規無用或不愿意分配合規資源采取應對措施。改變這種局面或許只能靠企業領導人法律合規意識的進一步提升,以及外部監管機構執法力度的加強,因此并非一日之功,也難以從微觀層面推進變革。


    四、國有企業合規管理體系建設要做哪些工作


    明確了合規的內涵與合規管理的必要性,下一個階段的工作就是要確定本企業合規管理工作的內容。

    國有企業開展合規管理體系建設,制定工作方案,首先必須了解國資監管機構對于國有企業合規管理體系的總體要求是什么,以及什么樣的合規體系能夠對企業產生切實的效用。這里借助合規領域大家熟悉的兩個概念來回答這個問題,即“大合規”和“小合規”。

    先說小合規。它一般是指遵守特定行業或特定部門法的合規要求并開展相應的合規管理活動,例如銀行、保險、證券等金融領域的合規管理,或者美國《反海外腐敗法》、出口管制和貿易制裁法律體系下的合規管理。

    大合規是指在企業內部建立全領域、多層級、全面、系統的合規管理體系,根據《中央企業合規管理指引(試行)》,中央企業的合規管理“是指以有效防控合規風險為目的,以企業和員工經營管理行為為對象,開展包括制度制定、風險識別、合規審查、風險應對、責任追究、考核評價、合規培訓等有組織、有計劃的管理活動”。大合規也是國際上愈來愈通行的合規理念(即GRC,Governance公司治理,Risk Management風險管理,Compliance合規),這與近年來全球主要發達國家監管力度大幅加強,企業尤其是全球性企業和跨國企業運營環境越來越復雜和面對的合規風險顯著提升有關。

    對于中國的國有企業來說,合規管理體系建設需要以“大合規”理念為指引,這符合國資監管機構的政策與要求,也是國有企業應對日益顯著的合規風險的必然選擇。黨的十八大以來,國家出臺了一系列依法治國、深化國企改革、推進法治央企建設以及建立違規投資經營責任追究機制等方面的政策法規,要求中央企業和其他國有企業強化依法合規經營?!吨醒肫髽I合規管理指引(試行)》明確指出,中央企業需要遵守的規范包括,“法律法規、監管規定、行業準則和企業章程、規章制度以及國際條約、規則等要求”,合規管理的對象是“企業和員工經營管理行為”,建立健全合規管理體系的第一個基本原則是全面覆蓋,即應確?!昂弦幰蟾采w各業務領域、各部門、各級子企業和分支機構、全體員工,貫穿決策、執行、監督全流程”。因此,中央企業建立合規管理體系必須貫徹“大合規”理念才能夠符合國資委的監管要求?!吨醒肫髽I合規管理指引(試行)》出臺前后,很多省國資委也紛紛啟動省屬企業合規管理體系建設工作,并以《中央企業合規管理指引(試行)》為藍本制定合規政策文件,以全面、系統性的合規管理體系建設為基本原則,對省屬企業合規管理提出要求和指導。

    大合規是全球大勢所趨,這也是與此前在合規管理領域先行的很多外企偏重的小合規的本質區別。因此,如何以大合規為指導原則建立國有企業合規管理體系是中國的合規從業人員必須要解決的難題。由于合規近年來成為抓眼球和新興的業務領域,很多研究文章和講座喜歡借用合規的概念介紹具體部門法的要求與實務,卻對大合規/全面合規及合規管理體系建設的要求與方法避而不談或一帶而過。這里并不是說具體部門法領域的合規不重要。事實正相反,與企業業務與運營密切相關的重點領域的合規非常重要,例如招投標、投資并購、融資、改組改制、環境保護、數據合規、反商業賄賂等等,但具體部門法領域的合規與全面合規管理和合規管理體系建設是兩個完全不同的問題。如果企業在確立合規管理體系建設方案之初沒有站在更高的層級和更宏觀的角度對本企業合規管理體系形成全面和系統性的認識與布局,只見樹木不見森林,必然導致合規管理出現方向性錯誤和無效的后果。

    結合近幾年來為中央企業合規管理體系建設提供全方位咨詢的實踐和深入研究,包括對于國內外較為成熟的合規管理體系建設指引的分析,筆者認為,國有企業的大合規管理體系,應是以合規風險識別與評估為中心與出發點,以企業戰略、業務和規劃為導向,涵蓋合規組織體系、合規制度體系、合規運行和保障機制的全面系統性合規管理體系,如下圖所示。

    有效的合規管理體系必須與企業業務緊密結合,為實現企業戰略目標和發展規劃服務,充分了解認識企業合規風險敞口和合規風險特點,在此基礎上構建人(組織體系)、制度(制度體系)和工具(運行和保障機制)協同發揮作用的、具有實效的合規管理體系,真正起到為企業經營發展保駕護航的作用。因此,建立在合規風險識別評估基礎上的企業合規組織體系的搭建、合規制度體系的建立健全及合規管理運行與保障機制的設計與運用,就是國有企業合規管理體系建設的核心工作內容。


    五、國有企業如何開展合規管理體系建設的具體工作


    明確合規管理體系的指導原則和核心內容后,企業應有計劃、循序漸進的開展合規管理體系建設具體工作。由于絕大多數國有企業目前合規管理現狀是尚未建立系統性的合規管理體系,需要從頭做起,建議企業采用下圖所示的流程開展合規管理方案設計和執行。

     囿于篇幅所限,本文無法就每個流程和環節的目標、方式方法和注意事項逐一展開介紹,例如每項合規管理運行保障機制的特點及運用方法(合規管理運行與保障機制包括制訂合規制度與合規指引、合規審查、合規檢查、合規風險提示與應對、合規管理人才培養、合規培訓、合規文化宣貫、合規考核評價、合規報告、合規舉報與調查、違規追責以及合規管理有效性評價等),這里只提取幾個關鍵點予以介紹。

    首先,企業應科學、合理確立為期3-5年的合規管理體系建設方案。制定方案時應考慮幾個重要因素:1)工作啟動和推廣范圍與步驟;2)每個階段主要工作內容;3)工作方式。

    就第一點來說,目前國有企業開展合規管理體系建設,是以集團總部為主導,根據國務院國資委或者各省國資委的要求,在本集團內開展合規管理體系建設。一般有兩種方式,一是集團總部和集團內試點下屬單位先行,再逐步覆蓋全集團各單位;另一種方式是集團總部與各下屬單位同步開展。實踐中第一種方式更為常見,試點央企基本采用這種方式,優勢在于能夠及時統一認識,形成標準,總結經驗,重點突出。

    對于第二點,企業應認識到合規管理體系的建立健全不能一蹴而就,應先夯實根基,確立體系的架構,然后再循序漸進。所謂的根基,是充分考慮本企業戰略、業務和規劃開展的全面合規風險識別評估工作。合規管理工作應以此為基礎構建架構,充實內容。通過合規風險識別評估,企業應建立合規風險庫,形成重大合規風險清單,確立合規管理重點領域,明確合規管理的優先級。確定重點領域后,可分階段開展專項合規管理工作。

    在確立每年的合規工作計劃時,建議企業合規管理部門一定要對本企業合規管理體系建設的總體目標、當前所處階段、本年度合規管理資源(如預算)和完成相應工作所需時間有全面考慮。國務院國資委和很多省國資委出臺的合規指引中均要求所屬企業提供年度合規工作報告。因此,按時、保質保量完成本年度合規管理工作對于企業和合規管理部門、合規管理人員來說是確立年度合規工作計劃的重要考量因素。對于大型國企來說,很多合規管理工作可能涉及跨法域、跨領域、跨行業的內容,組織、協調內外部資源布置工作任務,審核、整合工作成果通常需要比想象中更多的時間,因此要合理設定工作目標,留出較為充足的工作時間。

    第三點,工作方式主要是指企業開展合規管理體系建設工作是主要依靠企業內部合規管理人員還是外部律師、顧問。筆者建議,合規體系建設初期由外部律師、顧問牽頭,與企業合規管理人員密切配合的方式更為現實和有效。主要是由于一方面國企合規管理還處于初步啟動和探索階段,合規管理人才資源非常有限,律師事務所和其他一些咨詢機構人才相對集中,實務經驗更豐富;另一方面是企業合規管理人員配置也較為緊張,部分集團總部可能開始配備若干名專職合規管理人員,很多集團下屬單位沒有設立專職合規崗位,承擔合規管理工作的人員同時還承擔很多其他職責,這導致在企業合規管理系建設初期需要密集開展大量工作時由企業合規管理人員承擔主要工作并不現實,因此這一階段主要由外部律師、顧問牽頭是更為有效的方式。當企業合規管理體系搭建逐漸完善,可以有序過渡到以企業合規管理人員為主開展合規管理工作,外部律師、顧問僅在必要時提供合規咨詢建議的模式。

    其次,應明確合規管理制度體系的層級。企業應根據合規管理制度的審批主體、目的、適用范圍和內容等差異將其分為不同層級,構建“三位一體”合規制度體系,確保合規要求全面覆蓋、與業務流程相融合,同時具有可操作性、可落地性?!叭灰惑w”的合規制度體系由下圖所示:

    除明確合規管理制度體系的層級外,以下幾個問題也值得企業予以特別注意,實踐中起草制度時也會帶來較大挑戰:合規管理制度與現有制度的協調,適用于企業集團內部所有單位制度的概括性與針對性如何處理,制度本身明確、邏輯自洽等。

    第三,合規風險識別評估的方法與流程應科學合理、務實。合規風險識別評估類似體檢,通過全面檢查了解健康情況,判斷是否需要對某些問題進行重點關注,以避免出現健康問題而不自知。

    以合規風險識別評估為核心與基礎的合規管理體系中,合規風險識別評估的重要性不言而喻。然而,目前理論和實務中多見的方法或建立在錯誤的認知基礎上,或無法實現邏輯自洽,或非常理論和抽象化,不具備實操性,體現出合規從業人員對于符合中國企業實際情況的合規風險識別評估還處于探索之中。例如,有的方法以崗位為基礎識別合規風險,這固然可以將風險管理責任落實到具體員工,但也容易造成對合規風險的管理碎片化,難以形成更宏觀和更全面的認識;有的方法僅采用問卷和訪談等方式識別合規風險,未全面考慮企業運營的外部合規要求;有的方法只關注具體部門法或具體行為相關的合規風險,例如以《中央企業合規管理指引(試行)》提出的合規管理重點領域對合規風險進行分類和識別,導致識別出的合規風險與本企業業務與運營形成“兩張皮”,合規風險幾乎放之四海而皆準;還有的方法由外部律師、顧問設計合規風險識別、評估問卷,交由企業合規管理和業務人員來完成,此種方法雖然考慮了合規風險的主體和三道防線的作用,但由于現階段國有企業合規管理資源配置非常有限,企業領導和業務部門、其他職能部門的員工對于合規的認識也未能達到一定高度,難以在常規工作外對合規風險識別評估工作投入較多時間,導致合規風險識別評估不全面、不準確。

    結合研究和代理大型央企開展合規風險識別評估工作的實踐,筆者認為,考慮到合規風險的本質是違反合規義務帶來風險,為保證國有企業合規風險識別評估準確、全面,可采用圍繞企業業務類型、流程和運營職能構建合規風險識別與評估的底層邏輯,以識別與企業業務及運營相關的合規義務為主,結合調查問卷、訪談、梳理企業規章制度和內外部合規風險事件等途徑,由外部律師、顧問形成合規風險庫底稿,由企業合規管理人員組織企業領導、業務部門和其他職能部門予以補充識別和全面評估的合規風險識別評估方法,如下圖所示。

    此種模式的合規風險識別與評估,從合規風險實質出發,根據當前企業合規管理資源配置現狀,由企業合規管理部門統籌,利用資源相對更為豐富的外部律師事務所開展合規風險識別與評估的基礎性工作,確保合規風險識別的全面性,同時有效調動企業領導、業務部門和其他職能部門從企業全局及本部門相關職責角度出發參與合規風險識別與評估,在不顯著增加企業領導和其他部門工作量的情況下,一方面使工作成果更準確、符合本企業實際,另一方面也能夠借此機會提升全體員工合規的意識。

    第四,善用合規風險識別評估工作成果,進行重點領域合規專項管理。合規風險識別與評估形成的工作成果應成為企業開展科學合規管理工作的基礎,一定要加以充分利用。對于大型國企來說,采用如上方式建立的集團合規風險庫應由少則數百、多則千余項合規風險點構成,基本實現了對企業合規風險的全面覆蓋,有利于企業合規管理部門后續開展合規管理工作,以及業務和其他部門全面了解并隨時查閱與本部門業務及職能相關的合規風險點。在合規風險庫全面覆蓋的基礎上,為確保合規資源的有效合理分配,企業可根據合規風險評估結果,結合企業當前戰略、業務和規劃,確立合規管理重點領域,運用前文介紹的合規管理運行工具開展合規管理。

    第五,認識到合規檢查是提升員工合規意識與合規能力的重要手段?!吨醒肫髽I合規管理指引(試行)》指出合規管理部門的主要職責包括組織開展合規檢查與考核,合規管理部門應對此予以重視。合規檢查中一般都會發現未能嚴格執行外部合規要求和企業規章制度的情況,程度視企業管理水平、員工素質等有所差異。對于檢查發現的問題,被檢查對象通常都比較重視,檢查人員在形成初步檢查意見后會與被檢查對象進行溝通,包括對內外部要求的理解、具體執行情況的偏差及可能的后果等,對于最終確認為不合規的問題,有關部門或人員還需進行合規整改。因此,合規檢查通過施加一定外部壓力的方式能夠一定程度上提升員工的合規意識與合規能力。

    第六,合規培訓應區分合規管理技能培訓與業務合規培訓。為提升合規培訓的有效性,根據培訓目的、對象、內容等不同,應將合規培訓分為面向企業合規管理人員的培訓,主要介紹合規管理理論與實務經驗,類似本篇內容;以及面向企業業務和其他職能部門的合規培訓,立足于特定業務活動或經營管理行為,例如投資并購、建設工程、私募基金等具體業務的合規培訓,以及反壟斷、反商業賄賂、融資擔保等經營管理活動的合規培訓。通過安排有針對性的培訓內容,提升全體員工的合規意識與合規能力。


    六、當前國有企業合規管理體系建設的突出難點以及應關注的問題


    第一,合規與其他企業管理體系的關系,合規管理職能與其他職能的協同融合。合規管理與法律事務管理、全面風險管理、內控、審計、紀檢監察等其他管理體系的區別與聯系是我們在實踐工作中被反復問到的問題。準確回答這一問題,首先還是要從合規的概念出發,“合”什么“規”,怎么“合”。舉例來說,合規管理的反腐敗與反商業賄賂與國有企業紀檢監察工作有一定交集,但所依據的主要規范類型不同。反腐敗與反商業賄賂主要是《刑法》、《反不正當競爭法》或美國《反海外腐敗法》等國家立法機關制定的法律法規,而紀檢監察主要依據的規范性文件是《中國共產黨章程》、《中國共產黨黨內監督條例》等黨內法規。

    在各種對于合規與其他管理體系關系的闡述中,有一種表述影響較大,具有一定代表性,即合規是內部控制一部分,合規管理的范疇屬于內控管理范疇??v然合規與內控工作有一定交叉,內控部分工作方法和工具也可以為合規管理工作所借鑒,但這是一種錯誤理解,遵循這種理解開展合規管理體系建設可能會導致由不適格的主體按照錯誤的方法開展工作,最終形成不準確、無實效的工作成果。

    根據《企業內部控制基本規范》第三條,內部控制是由企業董事會、監事會、經理層和全體員工實施的、旨在實現控制目標的過程,第二十八條進一步規定,控制措施一般包括不相容職務分離控制、授權審批控制、會計系統控制、財產保護控制、預算控制、運營分析控制和績效考評控制等。由此可見,內部控制并不主要關注企業的合規問題,可以說核心是財務報告相關的內部控制;另外從性質上來說,內控管理更側重程序性控制。

    與內控相比,合規既包括程序性控制,也包括實質性控制。合規實質性控制需要對企業或員工某項業務和經營活動是否符合企業應遵守的規范要求做出實質性判斷。例如,企業跨境收購是否應向有關政府機構進行反壟斷申報,收購后境外標的數據資產的存儲與使用應遵守哪些合規要求,世行資助項目的建設工程投標材料是否真實、準確,符合世行合規要求,聘請的第三方中介機構是否有反賄賂違規風險,金融機構是否要根據所在地監管當局要求提供特定客戶信息或改進反洗錢管理體系等等。如果忽視合規的實質性控制屬性,將使合規管理工作的意義和作用黯然失色,也必然導致企業無法對自身經營的合規風險有正確的認識,合規管理工作事倍功半。

    在從事合規管理與內控管理的機構/人員屬性方面,也可以看到合規與內控的顯著差異。合規管理主要依據法律法規、監管要求和內部規章制度展開,因此《中央企業合規管理指引(試行)》中提出應由中央企業相關負責人或總法律顧問擔任合規管理負責人,法律事務機構或其他相關機構為合規管理牽頭部門,合規管理人員一般具有法律專業背景,外部顧問主要是律師事務所。而內控工作主要由企業內控部門及具備財務背景的內控專業人員從事,例如《企業內部控制基本規范》要求企業應當在董事會下設立審計委員會,審計委員會負責審查企業內部控制,提供企業內控管理咨詢的外部顧問主要是會計師事務所。

    在厘清合規管理與其他管理體系區別與聯系的基礎上,如何使合規管理工作與法律事務管理、全面風險管理、內控、審計、紀檢監察相統籌、相銜接,提升管理效率,是需要合規從業人員結合企業組織架構、職責和工作流程等因素進行探索的重要問題。

    第二,合規管理人才的培養。具備專業化、高素質的合規管理隊伍是企業合規管理有效的最重要條件之一。企業合規管理人員應具備法律專業背景,具有較為廣泛的法律基礎知識儲備和視野,充分了解本企業業務、所處行業的特點及常見合規風險,掌握一定合規管理理論知識與實務經驗。由于目前國企合規管理還處于起步階段,滿足國企合規管理需求的合規管理人員還很有限,企業應考慮分配一定資源加強選聘和培訓合規管理人員,國資監管機構也可采用聘請外部專家、開展研討與交流等方式為所出資企業合規管理人才的培養創造條件。

    對于外部律師來說,如何結合國內外合規管理理論與先進經驗,形成適合中國國有企業的合規管理方法論和成熟經驗,為企業提供更好服務,以及如何在大型合規管理咨詢項目中做好項目管理,統籌各方面資源,組建最符合項目需求的境內外律師團隊,安排、完成工作任務,整合、驗收工作成果,與客戶保持有效溝通,都對外部律師提出了很高的要求。與企業合規管理人員相似,大型國企合規管理項目的主辦律師應是具備通才視野的專才,是具備法律思維同時兼具商業思維和管理思維的復合型人才,是具備迅速準確理解客戶業務、有合規管理專業技能和經驗之外其他領域執業經驗的人才。這種高標準的人才要求是由合規管理是典型的法商結合領域、合規必須融于業務的屬性所決定的。

    大型國企的合規項目還對外部顧問的承接能力提出了很高要求。在筆者主辦的某央企合規項目中,有項工作需要在全球數十個國家開展合規調查并由當地律師出具法律意見。項目前期僅選擇境外律師事務所、進行接觸詢價、明確工作內容、協商價格調整的郵件往來就有百余封,后期審查境外律師工作成果,提出各類意見的往來郵件又有數百封。項目進程中各類事前難以預見的困難更是不一而足,例如通過各種方式均無法聯系到境外律師,向不同法域的律師以能夠使其理解的方式解釋特定法律概念和服務需求,審查境外律師工作小時和費用,設定工作反饋時間并監督執行等。通過團隊努力,項目最終得以在規定時間和固定預算內高質量完成,我們整合各國律師工作成果,形成一份中文合規調查報告,并附所有支撐性文件提交給客戶,印證了大成的“一站式”法律服務能力與優勢。

    第三,合規管理的信息化。以《中央企業合規管理指引(試行)》為代表,國內外各類合規管理指引一般都要求企業強化合規管理信息化建設,通過信息化手段優化管理流程,記錄和保存相關信息,并加強對依法合規經營情況的實時監控和風險分析。目前國企基本已初步具備信息化管理手段,但普遍功能較為單一,較難實現對經營管理活動的實時監控,也沒有合規管理功能模塊。但對于大型國有企業,特別是全球化運營的企業來說,確保信息在各業務領域、各部門、各級子企業和所有境內外分支機構能夠及時、通暢傳遞與歸集、分析,并對管理活動和管理決策予以充分固化非常重要。因此,在企業現有信息化建設的基礎上如何研發和實現合規管理的信息化,也需要合規從業人員在實務中不斷探索。


    結語


    在國家政策的引領下,在全球合規監管愈發嚴格的背景下,我國國有企業全面、系統的合規管理工作與合規管理體系建設方興未艾,合規管理與合規業務正當時。探索、形成符合中國國有企業特點的合規管理經驗,協助中國企業在全球化競爭中、在現有規則體系內憑借先進的管理水平立于不敗之地、避免受制于人是我們合規從業人員的責任。合規管理是一項科學的系統工程,本篇文章縱有萬言,仍只是管中窺豹,希望筆者基于合規管理實務的思考與建議能夠對企業和外部顧問開展合規管理工作有所幫助,引發思考,推動形成國有企業合規管理最佳實踐。(來源:大成律所 合伙人趙雪)


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